内容概要

　　►国际合作是为了解决全球范围内的市场失灵，分为总量控制和责任分配两个层面，对应效率和公平两个原则。格拉斯哥峰会取得了一些实质性进展，但绿色金融的国际合作之路仍任重道远。

　　►虽然绿色金融国际合作机制不断成立，但解决的实际问题有限。多边框架下达成共识耗时较长，比如《巴黎协定》第六条历经六年才达成一致；双边合作又集中在发展水平较高的国家，难以解决责任分配的根本问题。一些机制倡导和规范信息披露，但缺乏统一的信息披露方式和信息共享平台，导致上市公司环境数据披露不成体系，非上市公司信息难以获取。议题上，目前绿色金融国际合作的重点仍在标准统一和信息披露。虽然《共同分类目录》迈出了绿色金融标准化的重要一步，但存在诸多不足。

　　►国际碳交易机制，作为一种间接的市场连接，是当下国际碳市场的主要桥梁。目前建立国际碳交易机制需解决的核心问题包括：双重计算问题、减排的额外性问题、流通性问题和交易税收入的使用问题。

　　► 我国正在积极参与和领导绿色金融领域的国际合作。第一，通过国际合作对接国内外的绿色金融标准和其他相关金融基础设施，促进跨国的绿色投融资，提升我国在全球绿色转型中的话语权和领导力，提高我国对外投资的绿色水平；第二，积极参与全球碳市场连接的相关机制设计，助力我国以更低的成本实现减排；第三，在“一带一路”的项目中满足沿线国家对绿色金融的巨大需求。

　　►绿色资本在我国实现碳达峰、碳中和的目标中发挥助推剂的作用，对全球经济实现绿色转型也至关重要。虽然金融工具日益丰富，绿色金融工具仍以债权和股权投资为主。绿色债券国际化程度逐步提升，绿色基金国际合作有所突破。

　　正文

　　国际合作是为了解决全球范围内的市场失灵，分为总量控制和责任分配两个层面，对应效率和公平两个原则。

　　总量控制层面，目标是让各国做出碳减排承诺并明确减排路径。从全球减排成本最小化出发，减排成本最低的经济活动应优先减排，然而成本低的国家并不是承诺高的国家，因此需要国际间交易机制协调供需。

　　责任分配层面，需要解决经济发展权的国际分配问题。发达国家和发展中国家贫富差距大，前者社会福利函数更多关注气候和自然环境，后者则仍然注重经济发展和收入增长。从1751-2017年温室气体累计排放来看，美国和欧盟28国分别贡献了25%和22%，远高于中国的13%；日本虽然人口不足印度的1/10，但贡献4%超过印度的3%2。因此，已实现工业化的国家需承担全球碳中和的主要成本，尚未实现工业化的国家则应享受国际补贴，以补偿碳中和路径下更高的经济发展成本。

　　针对以上问题，自1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）开始，各国通过多种机制展开合作。总量控制层面，形成有约束性的减排目标，帮助各国降低减排成本，并在信息披露和绿色标准制定等议题上达成一致；责任分配层面，通过绿色基金、多边发展银行资金、碳交易等机制，促进资金和技术流向发展中国家，而发达国家通过出资、注资、购买碳排放额度等方式承担减排成本。

　　上述两个层面的国际合作在2021年11月召开的格拉斯哥峰会上取得了实质性的进展，有三项成果尤为重要。一是达成了退煤的国际共识，联合国气候峰会文本第一次明确提及“减少煤炭（phase down）”。二是就全球碳市场的交易原则达成一致，有望建立基于碳排放权交易的国际补偿机制。三是夯实《巴黎协定》中发达国家每年给发展中国家1000亿美元气候援助的实施计划。

　　全球各国通过气候合作走向“碳中和”，为我国参与构建国际秩序提供了宝贵的历史性机遇。绿色金融是支柱领域之一，涉及到资本开放、跨国投融资等金融秩序问题，也为我国低碳环保技术和产品出海、重构产业经济秩序提供了重要载体。梳理其中的问题和争鸣，探讨面向未来的解决思路，是推动我国绿色金融更好地走向国际化的基础功课。

　　一、现有绿色金融的国际合作机制存在诸多问题

　　自1992年《联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）》开始，各国在气候变化领域开展了一系列合作，“气候金融”的概念就诞生于联合国气候变化大会资金议题的谈判。在2021年11月召开的COP26上，全球近200个国家就《格拉斯哥气候公约》达成一致，旨在实现将本世纪全球气候升温控制在2°C，并为把升温幅度控制在1.5℃之内而努力，同意在2022年重新审视并加强从目前到2030年的排放目标。峰会前，中国已向UNFCCC提交国家自主贡献（Nationally Determined Contributions， NDC）目标，更新的内容与“双碳”目标一致。

　　在此背景下，各国通过多种机制在绿色金融领域展开合作，核心是解决两方面的问题：在总量控制层面，首先，形成尽可能有约束性的目标和行动承诺，并在信息披露和绿色标准制定等影响跨国经济活动的议题上达成一致。其次，通过全球碳排放权交易市场的搭建，帮助各国通过合作的方式降低减排成本完成减排承诺；在责任分配层面，通过绿色基金、多边发展银行资金、碳交易等机制，促进资金和技术流向减排成本较低的发展中国家，与此同时，发达国家通过出资成立基金、为多边发展银行注入资本金、购买发展中国家减排产生的碳排放额度等方式承担相对较高的减排责任。虽然在过去近三十年间取得了不少实质性进展，现有国际合作机制仍存在诸多问题。

　　（一）合作网络的构建刚刚起步，标准不统一

　　为达成共同目标并就规则和实现路径取得一致意见，合作平台的搭建具有基础性作用。在应对气候变化的整体举措上，各国通过UNFCCC框架下一系列气候变化大会就承诺和实现方式逐步达成一致。具体到绿色金融领域，合作网络既包涵已有国际组织中衍生出的新行动小组，也包涵新搭建的绿色金融平台。

　　在制定原则方面，2019年成立的财政部长气候行动联盟（Coalition of Finance Ministers for Climate Action，Coalition）批准了《赫尔辛基原则》（Helsinki Principles），以通过财政政策和财政资金的使用，促进国家气候行动。共62个国家签署了该原则（中国尚未加入），覆盖全球温室气体排放的39%和全球GDP的63%3。在绿色信贷方面，花旗集团、荷兰银行和巴克莱银行等全球主要金融机构在2003年共同制定了赤道原则（Equator Principles），构建了贷款项目审核过程中评估环境和社会风险的体系，已有 36个国家的126家银行加入了该原则4。在绿色债券方面，气候债券倡议组织（Climate bond Initiative， CBI）是全球绿色债券领域最重要的组织之一，其绿色债券标准和分类方案甚至成为业内与欧盟、中国等官方标准并列的重要参考5。

　　在建立标准方面，G20绿色（可持续）金融工作组和“可持续金融国际平台”（International Platform on Sustainable Finance， IPSF）发挥主导作用。前者覆盖全球80%的能源相关碳排放，在建立共同的工作机制方面具有先天优势。后者于2019年10月由欧盟、阿根廷、加拿大、智利、中国、肯尼亚和摩洛哥共同成立，现有17个成员国，覆盖全球55%的温室气体排放，占全球GDP的55%6。IPSF主要工作包括促进公司披露环境风险、建立绿色标准以及可持续投资术语统一等。2021年11月4日，在联合国气候变化大会（COP26）期间，IPSF发布了《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》（以下简称《共同分类目录》）。此目录基于中国《绿色债券支持项目目录》和欧盟《可持续金融分类方案——气候授权法案》编制，覆盖农林牧渔、制造业、能源、供水和固废、建筑和交通储能六大领域，有利于推动中欧绿色投融资合作、引导跨境投融资、降低绿色认证成本。

　　在披露信息方面，最核心的推动力量是2015年由金融稳定委员会（Financial Stability Board， FSB）成立的气候相关财务信息披露工作组（Task Force on Climate-related Financial Disclosures， TCFD）。TCFD旨在就气候相关风险和机遇（包括与全球向低碳经济转型有关的风险和机遇）的重大财务影响征求一致、可用于决策和前瞻的信息，已发布《与气候有关的财务披露问题工作组的建议》等报告。目前，TCFD建议已获得全球1，500个机构支持，包括110多家监管机构和政府部门，1，340家公司（市值12万亿美元）和多家金融机构（管理资产150万亿美元）7。此外，2012年成立的可持续银行网络（Sustainable Banking Network， SBN）则促进其成员增强ESG汇报并对绿色贷款或债券制定指南。截止2021年5月，成员国数量达43个，占新兴市场银行资产总额86%以上8。其中，74%的国家有ESG汇报要求，50%的国家针对绿色贷款或债券制定了指南，中国和印尼的相关机制较为成熟。

　　在评估风险方面，作为国际银行业监管标准的主要制定机构，巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）于2019年成立气候风险高级别工作组，梳理了潜在金融风险和传导路径、风险的敞口评估及量化方法，拟考虑针对银行业开发气候相关金融风险的定性、定量指标。2021年4月，BCBS发布了《气候相关风险驱动因素与传导途径》和《气候相关金融风险——测量方法》9。2017年由中国人民银行与法国央行等8家机构发起的央行与监管机构绿色金融网络（Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System， NGFS），截至2021年10月已有98家成员和16家观察员。该网络旨在推动全球金融机构开展环境和气候风险分析，并采用监管手段强化相关信息披露。2019年4月， NGFS发布《气候倡议：将气候变化纳入金融风险》，指出气候变化已经成为影响金融稳定的重要因素，在业界形成了广泛影响力，对推动将气候环境风险纳入各国金融监管体系发挥了重要作用。

　　虽然新的合作机制和网络不断成立，但之间分工不清晰，解决的实际问题有限。在多边框架下达成一致耗时较长（如《巴黎协定》第六条历经六年才达成一致），但双边合作又集中在发展水平较高的国家，难以解决责任分配的根本问题。目前，很多合作平台和机制都在解决一些基础性的问题。比如G20框架下的可持续金融研究小组和国际可持续金融平台都致力于统一绿色标准界定，研究成果和指南存在重叠，也存在冲突。

　　在具体议题上，绿色金融的界定标准缺乏统一。虽然中欧推出的《共同分类目录》迈出了绿色金融标准化的重要一步，但存在以下不足：其一，该目录并不具备法律效应，市场主体在国际市场发行和交易绿色金融产品时是否采用此目录是基于自愿原则的；其二，该目录包含的范围有限，未来可扩展的方向包括服务业等部门、减缓气候变化以外的环境目标、“不造成重大损害”等其他原则；其三，该目录目前由中欧主导，参与国家有限，未来应扩展到更多国家。此外，一些机制开始倡导和规范信息披露，但缺乏统一的信息披露方式和信息共享平台，上市公司环境数据披露不成体系，非上市公司信息难以获取。

　　（二）各国就全球碳交易整体规则达成一致，但尚未建立具体机制

　　碳排放权相关的国际交易机制从《京都议定书》的清洁发展机制（CDM）就开始建立，并在不断完善。CDM机制允许工业化国家的政府或私人经济实体在发展中国家开展温室气体减排项目并据此获得“经核证的减排量（certified emission reduction， CERs）”。CERs可交易并可用于履约。该机制已核准了111个国家的8，100个项目，发行了20亿CERs10，减少了20亿吨二氧化碳排放，引导绿色投资超过3，000亿美元11。

　　日本2011年建立的联合信贷机制（Joint Crediting Mechanism，JCM）是CDM机制的一个案例。截至2021年9月，JCM有包括越南、智利、肯尼亚等17个国家参与，已有194个项目，主要集中在泰国（44个）、印尼（42个）和越南（35个）12。与日本签订双边合作协定的国家（合作方）可以获得日本方提供的减排技术和资金支持以开展减排项目，减少的碳排放可计入合作方减排目标的核算中。与此同时，合作方基于项目中的实际减排额向日本提供碳信用权额度（JCM credits，类似CDM机制下的CERs，单位为吨碳当量）用于满足日本的减排义务（图表1）。

　　图表1：日本联合信贷机制（JCM）示意图

资料来源：JCM． 2021． Introduction of the JCM & Financing Program for JCM Model Projects． 中金研究院

　　在2021年11月13日格拉斯哥峰会上，各国就《巴黎协定》第六条，即如何通过相互合作来减少排放达成一致，例如交易国际转让的缓解成果（ITMOS，类似CDM机制下的CERs）。据国际排放交易协会（IETA）预计，根据第六条进行国际合作，到2030年每年或可通过效率提升节约减排成本2，500亿美元13。

　　JCM机制是《巴黎协定》第六条在项目层面合作的体现，虽然在机制设计和项目实施上积累了不少经验，但目前该机制下仅涉及到3万吨碳当量的减排14，且存在几大问题，而这些问题也是《巴黎协定》第六条的谈判焦点。

　　第一，双重计算问题。JCM机制下虽然项目产生了一定量的减排，但相应的碳信用权额度却被日本和合作国都用来履约或计算在其各自的减排额中，造成整体减排额的虚高。如果这种机制设计用在全球范围，即便各国都实现NDC目标，也会因实际减排量远低于核算而造成额外的环境影响。根据《巴黎协定》第六条达成的最新协议，进行减排活动的国家将决定是将ITMOS出售给其他国家，还是计入该国自己的气候目标之中，确保减排量仅用于实现一国的NDC。起初巴西等出售减排额度的国家希望在执行上留有灵活性，但最终经过艰难谈判，各国终于就避免双重计算问题达成一致。

　　第二，减排的额外性（additionality）问题，即这些项目的减排是不是相对于没有项目的情况下所产生的减排量以外的新增量。这一标准在实际判断中颇有难度，如果发达国家在发展中国家应用了一项昂贵的清洁技术或是当地此类减排活动的第一个项目，那较容易证明减排的额外性，如果是普遍应用的技术，发展中国家很可能自己也会实现相应的减排额，则需要更多的资料证明。在《巴黎协定》第六条机制下额外性由制定的经营实体负责核实，并由执行委员会审批最终确定。确保额外性对碳交易机制的成功至关重要。

　　第三，流通性问题。目前JCM机制内产生的减排额度是不能在国际市场上进行交易的，CDM机制下产生的“经核证的减排量（CERs）”可交易。从全球角度看，可交易的CERs将更有利于在全球范围内降低减排成本，提高资源利用效率。目前，全球有30多个正在运行或即将实施的碳市场15，ITMOS的全球交易也将是连接各个碳市场的重要桥梁。

　　第四，交易税收入的使用问题。在CDM机制中，CERs的交易会产生税收，是适应基金（Adaptation Fund， AF）的重要来源。在《巴黎协定》中，目前各方在延续CDM机制中对交易额征税并用于适应气候变化活动的做法上达成一致，并最终决定基于核准减排额征收5%的税，其中覆盖行政费用以外的部分用于帮助极易受气候变化负面影响的发展中国家16。

　　总之，历经六年谈判，此次格拉斯哥峰会上各国终于就《巴黎协定》第六条达成一致，相较于CDM，新协议突出了和各国自身NDC的绑定，以及重建一个体系来优化跨境减排核算，即如何计算在其他国家的减排活动对本国实现NDC的贡献。虽然在以上核心问题上取得原则性突破，但距离建立具体的机制并形成一个活跃有效的交易市场仍有很大差距。

　　（三）公共资金规模与需求相比仍存在较大差距

　　近年来，全球气候金融快速增长。根据气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative， CPI）2021年报告，2019-2020年全球气候融资规模平均约6，320亿美元，2013-2020年增速波动较大，复合增速约10%（图表2）。图表3归纳了全球气候金融的来源、渠道、工具和用途。

　　图表2：全球气候融资规模17

资料来源：CPI Preview： Global Landscape of Climate Finance 2021，中金研究院

　　图表3：全球气候金融路径示意图

　　目前绿色金融的国际资金机制主要有以下四种：

　　一是联合国气候变化框架公约（UNFCCC）内资金机制，包括绿色气候基金（Green Climate Fund， GCF）、特别气候变化基金（Special Climate Change Fund， SSCF）、最不发达国家基金（Least Developed Countries Fund， LDCF）、适应基金（Adaptation Fund， AF）等，用于支持气候变化项目。其中，绿色气候基金已累计投资372亿美元，开展190个项目，投资组合中用于减排和用于适应气候变化的项目各占一半18 。截止2019年10月31日，51个国家通过最不发达国家基金获得共1.4万亿美元赠款用于准备和实施国家适应行动计划，最不发达国家“毕业”后，可继续通过绿色气候基金和特别气候变化基金获得支持。特别气候变化基金和最不发达国家基金目的类似，但它是向所有容易受到气候变化影响的国家开放，已投资3.6亿美元。适应基金成立最早，资金来源为《京都议定书》下清洁发展机制项目产生的经核证减排量征收的2%交易税，已为适应气候变化投入了8.5亿美元，该基金可以直接为用款国指定的实体提供资金而不通过联合国机构或多边发展银行，在项目执行效率方面具有优势。

　　二是多边开发银行之间合作。2011年，全球六大多边开发银行启动年度气候金融联合报告。同年起，包括中国在内的国际开发性金融俱乐部（International Development Finance Club， IDFC）开始发布年度绿色金融进展报告（IDFC Green Finance Mapping）。IDFC目前覆盖26个国家和区域发展银行，资产总额达4万亿美元，其中有6，000亿美元资金承诺用于气候变化和机构的可持续性19。在2019年的联合国气候行动峰会上，亚洲开发银行、世界银行等九个多边开发银行发布联合申明，包括五个关键举措及目标，如逐步增加气候资金投入，2025年达到每年至少650亿美元等。

　　三是多边银行自身的探索，以亚洲基础设施投资银行（以下简称“亚投行”）为例。自成立之初，亚投行便开始在气候投融资领域探索，在其2016年发布的《环境与社会框架》中，明确提出项目申请和评估过程中的环境标准及监管项目运行的机制。截至2020年12月，亚投行共批准项目108个、涉及投资金额220亿美元，其中与应对气候变化相关的项目（能源、交通和水资源）合计占比达47%20。2021年初，亚投行确立的十年战略目标中，明确到2025年气候融资占比将达50%21。

　　四是国际间减排量的买卖。除了基金、贷款等机制，国际间减排量的买卖也有助于发展中国家获得项目资金，如上文提到的CDM、JCM等机制。

　　虽然近年来全球气候融资规模不断增加，资金总缺口仍然巨大。根据中金研究院粗略估计，未来每年全球气候融资缺口可能在3-4万亿美元量级22。相比之下，根据IMF最新测算，2020年全球范围内煤炭、石油和天然气的生产和消费共获得了6万亿美元的补贴，其中8%是显性补贴，反映了实际价格低于供应成本的部分，剩下92%是隐性补贴，反映了未纳入价格的环境成本和相应的消费税损失23。2020年99%的煤炭、52%的柴油和47%的天然气的实际价格至少比充分考虑外部性的有效水平低50%24，进一步减少化石燃料补贴不仅可以纠正对排放的鼓励，也可以为绿色转型提供更多财政支持。2009年，G20峰会提出全面退出化石能源补贴后进展甚微，G20国家显性补贴（亿美元，不包括沙特阿拉伯）从2010年的1，500增长到2013年的高点2，500后降到2015年的2，000，2016-2020年在1，500-2，000区间波动，没有进一步下降的趋势25。

　　气候融资的地域分布不均衡十分显著。从资金的流向看，亚太、西欧和北美是三大主要区域，分别占2019年全球气候融资规模的46%、17%和13%，非洲等其他地区共占约四分之一（图表4）。其中亚太地区81%的投资集中在中国，主要得益于中国强有力的政策支持和公共部门投入26。我们估算未来10年“一带一路”国家仅气候金融的年均投资缺口就在2，200亿美元左右，而《巴黎协定》中提出的从2020年开始发达国家向发展中国家每年提供1，000亿美元的目标仅实现了80%，这项目标的实现被推迟到2023年。虽然格拉斯哥峰会承诺通过国际基金大幅增加资金支持，敦促发达国家到2025年将对发展中国家的支持增加一倍，但由于缺乏强制约束力且疫情影响下全球经济较为疲软，这一目标的实现仍将困难重重。

　　图表4：全球气候金融的几个维度

资料来源：CPI Preview： Global Landscape of Climate Finance 2021，中金研究院

　　更为重要的是，发展中国家需要的不仅是控制温室气体的资金和技术，很多国家还面临经济以农业和低端制造业为主、贫困人口多、电力可及性低等最基本的发展问题，经济发展和节能减排的矛盾十分突出。目前国际机制在这两个问题上较为割裂，发展议题主要由世界银行、国际货币基金组织等传统政策性银行主导，而气候议题则以UN和G20以及新成立的国际组织为主，缺乏统筹性思考和实际路径的探索。

　　在气候谈判中，发展中国家发展权的保障也是一大难点。例如，在“退煤”议题上，2019年，全球仍有7.7亿人没有通电，其中3/4集中在非洲27。虽然2018年印度就声称实现了所有村庄通电，但存在未入户、停电多等问题，且其电力结构中煤炭占比在70%左右28。若强制淘汰煤炭，新能源替代尚需时日，这些国家将面临无法实现工业化现代化的问题。从这个角度看，格拉斯哥峰会最终将“淘汰煤炭”改为“减少煤炭”并将指向范围缩小到“未减排的火电（unabated coal power）”和“低效化石燃料补贴（inefficient fossil fuel subsidies）”，并支持公正转型，既缓解了减排和发展之间的矛盾，也是发展中国家谈判诉求的体现。

　　二、我国正在积极引领和推动绿色金融国际合作

　　在绿色转型和绿色金融的国际合作中，经济大国、主要工业化国家和主要国际组织起着决定成败的作用。中国作为全球第二大经济体、全球第一大工业品生产国、全球最大的贸易国以及全球最大的发展中国家，必将在绿色转型以及绿色金融的国际合作中，承担无可回避的领导责任，发挥无可替代的推动作用。

　　（一）我国已在主导和推动绿色合作上取得诸多进展

　　我国的绿色金融国际化总体进展顺利，有多渠道、多形式的各种合作，如筹建并利用多边开发性金融机构（例如亚投行、新发展银行），在海外发行绿色债券，投资“一带一路”沿线国家的绿色产业，从政府和企业两个层面与海外签订和开展一系列合作计划等，国际绿色金融合作空间广阔。在绿色金融国际合作上，中国一直是积极的推动者，通过发起和参与多边合作平台、建立双边合作机制等不断提升在绿色金融领域的话语权和领导力。我们将中国近年来主导和推动的绿色金融国际合作整理如下。

　　图表5：中国主导和推动的绿色金融国际合作机制

资料来源：马骏、程琳． 2020． 打造中国绿色金融的升级版． 绿色金融发展研究中心． 王遥， 徐洪峰． 2020． 中国绿色金融研究报告（2020）． 公开资料整理．中金研究院

　　在多边层面，2016年，中国在G20主席国期间将绿色金融纳入议题并发起了G20绿色（可持续）金融研究小组，为2017年中国人民银行与法国央行等8家机构共同发起央行绿色金融网络（NGFS）奠定了基础。中国在可持续金融国际合作平台（IPSF）、ISO可持续金融标准技术委员会等国际组织中也发挥了核心作用。此外，中国的金融机构积极参与到相关的国际组织中。例如，中国工商银行(4.790, 0.02, 0.42%)2016年加入支持气候相关财